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Partie
1 La situation française dans le contexte de déréglementation : du
monopole légal à la libéralisation de la boucle locale
Chapitre
1 Du monopole légal au monopole naturel : un historique des télécommunications
à travers la législation et la théorie économique
L’histoire du
secteur français des télécommunications se résume en deux dates :
- la
constitution du monopole avec la loi du 2 mai 1837 sur le régime d’autorisation
pour le télégraphe
- le 30
septembre 1986 qui définit le cadre de son ouverture.
Entre les deux
la stabilité : une administration, celles des Postes et Télécommunications qui
deviendra La Poste et France Télécom. Nous avons donc entamé, il y a plus de
dix ans, la déréglementation du secteur. Pourquoi ?
Revenons tout
d’abord à la définition du verbe déréglementer : « fait d’alléger, de
supprimer une réglementation existante dans un secteur »[1].
L’ouverture du monopole est donc un changement de mode de fonctionnement d’un
marché. La théorie économique sur ce sujet est assez claire : le monopole
diminue le surplus du consommateur en limitant les quantités produites à des
prix plus élevés qu’en concurrence pure et parfaite. Toutefois, le monopole peut se révéler plus efficace en cas de
rendements croissants, puisque les économies d’échelle nécessaires à la
viabilité ne peuvent être atteintes que si l’offre est unique.
Cette
conception a été remise en cause aux Etats-Unis dans les années 70 avec les
procès intentés à l'encontre d'AT&T qui possédait un monopole régulé par
une administration sur les appels longues distances et sur le marché local.
Certains auteurs[2] attribuent
ce brusque mouvement de déréglementation (qui concerna bien d’autres secteurs)
à un contrecoup des politiques interventionnistes des années 60. En Europe ce
mouvement se confond avec celui de la construction de la Communauté puis de
l’Union Européenne. En fait, il semblerait que l’interdépendance de certains
secteurs dans les économies développées obligent les Etats à suivre le
mouvement amorcé par d'autres pays (le
transport aérien en est l'exemple le plus frappant). Donc un mouvement imposé
mais qui s'imposent à tous.
Les
investissements nécessaires étant importants, la libéralisation s’est effectuée
progressivement : les entrants commencent à offrir des services avant
d’avoir leur propre réseau. Ils bénéficient aussi d’une certaine protection
pendant cette phase de préparation de la concurrence. La définition des coûts
d’interconnexion des réseaux avec celui de l’Opérateur Historique (O.H.), ceux
du service universel (ainsi que ses propres limites) et ceux des nouvelles
techniques va-t-elle permettre l’émergence d’une vraie concurrence ? Nous
serons bientôt dans cette phase de constitution de réseaux et donc d’accès
direct aux abonnés. Quels abonnés ? Quelles techniques ? On peut se poser la
question de l’étendue de l’offre des opérateurs entrants face à l’opérateur
historique. A l'heure où les technologies
de l'information occupent une place de plus en plus grande dans un secteur
prépondérant (les services), la définition du Service Universel ne doit-elle
pas être étendue comme le propose la France à ses partenaires européens ?
Nous allons
dans une première section expliquer que le monopole naturel dans le secteur des
télécommunications est issu d’un choix institutionnel plus que d'un souci
d’efficacité économique. Nous étudierons ensuite les modalités théoriques
d’ouverture via la définition de différents types de coûts et de structures de
marché qui s'y rattachent. Pour cela nous évoquerons les expériences étrangères
de libéralisation, nous verrons ainsi que cette libéralisation va suivre le
même chemin, celui d’une déréglementation très contrôlée.
Section 1 Du monopole d'Etat au
Monopole Naturel : une histoire des télécommunications
1.Le Monopole d'Etat
Ce monopole a
été défini par la loi du 2 novembre 1837 relative à l'autorisation sur le
télégraphe. Le téléphone quant à lui est confié à une entreprise privée puis
nationalisé en 1889 et confié au Ministère des P&T. Les deux entités,
télégraphe et téléphone sont réunies en 1898 mais depuis 1923 il existe deux
directions administratives celle des Postes et celle des Télécommunications.
Nous avons donc un monopole d'Etat sur un secteur qui va durer plus de cent
ans. La justification en est simple : la constitution d'un réseau dense de
télécommunications doit pouvoir générer des économies d'échelle dans le temps
qui ne peuvent être atteintes que si l'offreur est unique.
a) l'industrie des télécommunications,
une définition par les types de service
Un réseau de
télécommunication est constitué de tuyaux, disposé en France en forme d'étoile,
le centre étant Paris. Ces tubes représentent le réseau inter-urbain et nous
utilisons pour cela de la fibre optique, suite au plan Télécoms de
modernisation amorcé en 1974. Ce réseau est donc de qualité puisque le choix de
la fibre optique s'est révélé judicieux face à l'augmentation exponentielle du
trafic.
les services que
l'on rencontre dans ce secteur permettent une définition tout aussi pertinente.
Quelle que soit la technologie employée (filaire, ondes radio, satellite) on
s'en sert pour transporter de la voix (le service de base), des données avec ou
sans traitement(s) (stockage, conversion).
Il est à remarquer que l'adéquation entre une technologie et un support
n'est pas immuable. Ainsi le câble promu au rang de technologie de support de
données s'est pour l'instant cantonné à la vidéo et marginalement à l'accès Internet
tandis que le fils de paire de cuivre, avec l'Adsl, a su se débarrasser de son
image de technologie vieillotte.
b) un service, des coûts, un monopole
Jusque dans
les années 60 le seul service connu est celui du transport de la voix. C'est le
Service Universel "qui garantit l'accès à tous à un service téléphonique
de qualité à un prix abordable"[3]. Il est étonnant de savoir que la notion de
service publique de télécommunications n'a été évoquée explicitement qu'avec la
loi du 23 octobre 1984 sur l'irresponsabilité de l'Etat (rapprochement de la
DGT avec le droit privé commercial).
Comment a-t-on
facturé ce service jusqu'à présent ?
Lorsque est introduite la taxation à la durée en 1923, on met l'accent
sur l'égalité d'accès au réseau téléphonique même si dans un premier temps la
taxation d'accès est élevée afin d'éviter que la demande, énorme, ne s'exprime
trop vite. Nous avons donc une stabilité du mode de tarification : on recouvre
les coûts, on module selon la distance mais surtout il existe une double
péréquation entre les abonnés et entre les services. D'une part la localisation
géographique des abonnés ne détermine pas leurs tarifs d'accès (péréquation
entre les abonnés dont le raccordement nécessite aucune intervention et ceux
habitant en zone rurale) et d'autre part entre les services ( le trafic local
est financé par l'interurbain - voir tableau 1)
|
accès |
0,4 |
|
local |
0,79 |
|
interurbain |
2,3 |
tableau 1 – coefficients ressources/coûts en 1981
Nous voyons bien
ici que les communications interurbaines (principalement générées par les
entreprises) subventionnent les activités de raccordement et de communications
locales.
2. la boucle locale et son monopole
devenu naturel
Concentrons-nous
maintenant sur la partie locale du réseau de télécommunication : la boucle
locale, la portion du réseau qui relie la prise de l'abonné au commutateur. Par
définition, cette division du réseau est très dense en infrastructures
puisqu'en moyenne chaque abonné est situé entre 1 et 2 km d'un commutateur en
zone urbaine et à moins de 10 km en zone rurale. Sa constitution a nécessité
d'importants travaux de génie civil et sa modernisation (plan Télécom de 1974
et numérisation achevée en 1992) a demandé des investissements importants. La
qualité du réseau français est certaine et bénéficie des recherches du CNET
(3ème laboratoire mondial).
Il était donc
hors de question de laisser à un opérateur privé le soin d'effectuer cette mise
en place, le souci d'uniformisation et de qualité n'aurait pas atteint un
niveau si élevé étant donné les coûts, le financement des entreprises par le
marché financier en France étant postérieur à cette construction du réseau
national.
AT&T
possédait un monopole régulé (right-to-way)
par la FCC depuis le Communication Act de 1932, suivant lequel AT&T
acceptait cette régulation contre la garantie du monopole. En effet ATT a été
fondée en 1876 par, entre autres, l’inventeur du téléphone Benjamin Bell. Les
financiers qui ont repris ensuite la société l’ont développé et racheté
d’autres petites entreprises locales. Ainsi en 1895, ATT possédait plus de 80 %
des compagnies de téléphone du pays. En 1983, AT&T générait encore 90 % du
trafic urbain et possédait les ¾ des compagnies locales[4].
Section 2 L'ouverture à la concurrence
de la boucle locale
Comme
l’instauration du monopole qui a bénéficié d’une protection politique,
l’ouverture réclame une coordination des pouvoirs publics tant au niveau des
concurrents que de l’opérateur historique.
1.l'ouverture : un faisceau de facteurs
C'est en 1987
que la commission européenne lance le processus de libéralisation du secteur de
télécommunications. Pourquoi ? Bien sûr il n'existe pas une raison, un facteur
unique mais plutôt un faisceau de facteurs qui ont amené à cette ouverture.
a) Les Etats-Unis et la politique
européenne: un secteur parmi d'autres dans la politique libérale
Les Etats-Unis
ont entamé la libéralisation du secteur il y maintenant 30 ans. Celle-ci s’est
effectuée service par service en commençant par le marché des communications
longues distances. Il existait avant 1970 un consensus sur l’existence de ce
monopole privé sur un bien jugé public.
Ce consensus s’est brisé suite à la demande de licence de MCI pour un
réseau par ondes radio entre Chicago et New-York. Celle-ci a abouti malgré la
résistance d’AT&T qui conservait le monopole sur le marché local.
En 1984, les
Etats-Unis décidaient de segmenter le marché des télécommunications en deux
compartiments « étanches » : celui des communications locales et
celui des communications inter-urbaines. Cette décision a été prise suite au
procès anti-trust du Département de la Justice envers AT&T. Les 7
Compagnies Régionales ainsi créées (RBOCs ou Baby-Bells) possédaient[5]
un monopole régulé par une autorité régionale qui lui assurait un retour sur
investissement fixe contre une politique de tarification et de raccordement aux
objectifs arrêtés par cette autorité.
En 1996 le
congrès américain décidait de l’ouverture complète du marché en permettant aux
RBOCs et aux compagnies nationales d’entrer dans le marché de l’autre
(Telecommunication Act 1996). Les câble-opérateurs ont aussi été autorisés à
fournir un service de téléphonie au publique. De nombreuses discussions entre
les autorités régionales, la FCC et les sociétés n’ont toujours pas permis de
fixer des règles précises. Toutefois il certain que cette loi a engendré une
nouvelle concentration du marché des télécommunications. Ainsi en 1999, 3
compagnies (AT&T, Sprint et MCI) représentaient 79 % du marché urbain.
En l’Europe,
l’histoire de la construction de la Communauté est celle de la libéralisation
des marchés : celui des marchandises, des hommes, des capitaux. Il n’est
donc pas surprenant que les télécommunications au même titre que l’aviation
civile aient très vite figuré sur l’Agenda européen. A côté des supposés
bénéfices économiques de cette ouverture (baisse des prix, entrée dans la
« nouvelle économie »…), il est souvent rappelé dans les
Communications de la Commission européenne que la défense de l’industrie
européenne est une priorité des politiques industrielles de l’Union. Dans un
sens les pouvoirs réglementaires européens justifient la constitution
d’oligopoles pan-européens. C’est dire que les 60 sociétés qui possèdent une
licence L.33-1 et L.34-1 en France et qui réclament le maintien des limites du
monopole historique sont appelées à
affronter d’autres grandes entreprises...
b) l'évolution du marché : la
numérisation économe
On peut enfin
évoquer le retrait d'une protection qui n'avait pas lieu d'être étant donné
l'état du réseau : une population entièrement desservie par une infrastructure
de qualité. De plus, comme nous l'évoquions dans la section première, ce
secteur a évolué et ne se résume plus seulement au transport de voix. Dans les
années 60, la numérisation, c’est-à-dire l’implantation des techniques
informatiques dans le secteur des télécommunications (le transport de
l’image, de la vidéo et de la voix) pouvait se faire désormais sur le même
support d’où la baisse des coûts de transport. Les services de transport de
données ont amené à une libéralisation de ces services à valeur ajoutée :
constitution de réseaux privés intra-entreprises ou extra-entreprises raccordés au réseau publique. Nous avons
donc un élargissement du marché et une déréglementation des échanges
intra-européens qui ont amené les Etats à envisager l'ouverture de monopoles
publics comme celui des télécommunications.
Nous nuançons le propos ici dans la mesure où les Etats s'apprêtent à
laisser à des agents privés le soin de développer des activités jugées comme
indispensables à la diffusion du savoir, du savoir-faire : l'accès aux
nouvelles technologies de l'information dans les écoles, collèges et
universités. C'est donc un changement majeur : le marché va remplir des
missions autrefois confiées à des services d'Etat.
2. les étapes de l'ouverture : services
après services et la boucle locale comme objectif final
Nous sommes
ici obligés de nous éloigner de la seule ouverture de la boucle locale car nous
ne pouvons pas ignorer le processus amont qu'est la libéralisation des autres
services (à valeur ajoutée, longue distances). En effet la structure de coûts
de ces services diffère selon les techniques employées et la partie du réseau
envisagée. Toutefois, le premier acte de libéralisation remonte à l'année 1982,
date à laquelle apparaît pour la première fois explicitement la distinction
entre contenu et contenant ou support et service. Les réseaux appartiennent à
l'Etat mais on en concède l'utilisation au secteur privé pour des services
télématiques.
a) réorganisation administrative, mise
en place des premiers éléments de concurrence
C'est de la
DGT elle-même, que proviennent les premières demandes de changement de statut
pour cette administration[6].
Ce n'est quand 1986 qu'interviennent les premiers changements : on sépare alors
les fonctions d'exploitation et d'administration confiées auparavant à la DGT
pour créer une délégation puis une mission auprès du ministre des PTT. Celle-ci
est chargée de conseiller le ministre sur les orientations de la politique dans
le secteur des télécommunications. Les PTT perdent ainsi la tutelle
industrielle des télécommunications.
Après le
rapprochement concernant la responsabilité de droit privé commercial,
intervient l'assujettissement à la TVA en 1987. Puis en janvier 1988 est crée
la marque commerciale France Telecom.
La loi du 30 novembre 1986 autorise les collectivités locales à faire
appel à des sociétés privées pour la construction des réseaux câblés urbains.
Nous observons
donc un premier glissement : la distinction entre public et privé ne se
rapporte plus à la propriété mais à l'organisation et l'usage des réseaux de
télécommunications. Les réseaux publics à usage privatif : les liaisons louées
par les entreprises (réseaux à utilisation permanente pour un site).
C'est donc à cette époque qu'intervient la
première ouverture à la concurrence mais elle ne concerne que des services
destinés principalement aux entreprises.
C'est aussi la
première autorisation la construction d'un réseau de radiotéléphonie concurrent
à celui de radiocom2000 (réseaux analogiques ancêtre des réseaux GSM actuels) :
S.F.R., la Société Française de Radiotéléphonie filiale de la Compagnie
Générale des Eaux, British Telecom et Manesmann.
b) chronologie des dernières années
ouverture à la
concurrence des réseaux de télécommunications mobiles analogiques
Loi de Réglementation
des Télécommunications, ouverture des services de réseaux privés et stations
terrestres satellites.
ouverture du
secteur de la transmission de données
3ème
réseau de téléphonie mobile : Bouygues Telecom
LRT 1996 cadre
de la libéralisation totale, ouverture des communications internationales
Fin du
monopole de France Telecom, ouverture totale du secteur
France Telecom
présente les possibilités de dégroupage de paire de cuivre pour l’accès ADSL.
La Commission européenne présente ses propositions de directives pour le
dégroupage de la boucle locale.
On
remarquera ici que le processus de libéralisation en Europe va se dérouler sur
15 ans alors que les Etats-Unis ont mis deux fois plus de temps à supprimer le
monopole de ce secteur.
c) les mécanismes de régulation de
l’ouverture
Le 1er
janvier 1998 l’ouverture totale à la concurrence du secteur des
télécommunications, notamment de la téléphonie vocale pour les particuliers,
était amorcée. Pour autant elle ne concernait de fait que les télécommunications
inter-urbaines. Les entrants (voir annexe 1) n’ayant pas encore leurs propres
réseaux, exception faite d’alliances entre la SNCF et Cegetel, par exemple,
pour exploiter le réseau interne de la SNCF.
-
Les
principes de la politique de régulation
La démarche
des pouvoirs publics tient compte de quelques principes discutés et arrêtés au
niveau européen. L’objectif est d’évoluer vers une « tarification plus
près des coûts », c’est-à-dire des
prix qui ne tiennent plus compte de la péréquation entre les communications
locales et nationales. Comme nous l’avions fait remarquer dans la première
section il existe un déséquilibre entre l’abonnement et les communications,
déséquilibre propre à la France comme le montre les graphiques suivants[7].
Nous avons
procédé à un rééquilibrage du panier de consommation, cela s’est traduit par
une hausse de l’abonnement de 48 % entre 1996 et 1999 et une baisse des prix des
communications nationales de l’ordre de 45 %[8].
L’ART a défini un panier de consommation de télécommunications afin d’évaluer
l’impact de ces évolutions étant donné la répartition entre abonnement,
communication locale et nationale. Il en résulte une baisse du prix du panier
de 11,72 Francs en 3 ans à un niveau de 174,62 Francs. Il faut toutefois
remarquer que les offres tarifaires tel que Primaliste, Temporalités n’ont pas
été prises en compte. Etant donnée l’importance de trafic local généré par l’accès
à Internet la moindre baisse du prix des communications locales (-5,3 %) et son
renforcement dans le panier des ménages a sans doute provoqué la hausse de ce
dernier de 171,11 à 174,62 entre 1998 et 1999.
L’autre
principe est celui de la neutralité technologique des politiques de régulation,
les technologies choisies ne doivent pas interférer sur l’objectif final qui
est de permettre une « concurrence loyale ». Enfin, la question de la régulation de l’ancien
monopole est centrale puisqu’il s’agit de favoriser l’émergence d’une
concurrence mais aussi le déploiement des technologies d’accès à internet. En
effet, si cela ne tenait qu’à un problème de tarif d’accès et de communications
locales, France Télécom était prêt à proposer dès 1998 des forfaits illimités
mais l’Etat et l’ART ne pouvaient accepter ces offres en l’état du marché.
-
Le rôle
de l’A.R.T.
Comme tous les
pays européens, la France a mis en place une autorité de régulation afin
d’étudier et de surveiller le secteur. Cette autorité disparaîtra éventuellement
quand le secteur des télécommunications aura un fonctionnement comparable à
d’autres secteurs. C’est-à-dire que ces autorités de régulation nationale (ARN)
existent pour gérer une législation qui diffère du droit de la concurrence
classique
Conclusion
La définition des coûts et ses implications dans la politique de régulation
C’est le point
fondamental de la politique de régulation, notamment celle de l’Opérateur
Historique. Comme nous l’avons souligné dans le premier paragraphe de cette
section, l’orientation générale est celle de prix plus proches des coûts. Mais
ce ne sont pas les seules exigences d’un politique de régulation : les
prix des services universels doivent être raisonnables, l’uniformité
géographique est obligatoire… On voit bien qu’il existe une contradiction entre
l’uniformité spatiale des prix et leur convergence vers les coûts. L’autre
difficulté est de définir les services, de les distinguer, d’évaluer
correctement les ressources qu’ils utilisent.
Les services
sont découpés selon 3 critères :
-
type de
services (accès, trafic local ou national)
-
localisation
du service (rural ou urbain)
-
nature
des utilisateurs finaux (particuliers ou professionnels)
Pour connaître
les coûts communs à plusieurs services on fait appel à un découpage des coûts
en deux :
coûts
incrémentaux de long terme : si un service C nécessite la production des
services A et B alors le coût incrémental de C est égal aux coûts additionnés
des trois services mis en œuvre.
coût
exclusif : coût du seul service C
Si un service
a des recettes supérieures à ses coûts incrémentaux alors il ne bénéficie pas
de recettes subventionnées. En France sous le monopole public, comme nous
l'avons vu plus haut, l'accès a été subventionné par le trafic, le rural par
l'urbain et le particulier par le professionnel.
Les
gouvernements européens n'ont pas fait le choix du démembrement de leur
opérateur historique comme cela a été fait aux Etats-Unis. En effet il semble
que les Etats-Unis, et plus particulièrement les tribunaux américains,
s'attachent à attaquer des structures
(AT&T, Microsoft) au lieu de prévenir ou d'empêcher certaines pratiques. Il
faudrait un nombre minimum d'entreprises. Nous pensons que cela provient d'une
confusion entre marché concurrentiel et concurrence. On se focalise sur une
allocation efficace, donc la détermination d'un couple prix-coût alors que les
entreprises peuvent avoir d'autres objectifs stratégiques. Un marché ne renvois
pas à des conditions générales mais à des arrangements institutionnels. Il
existe des marchés particuliers au sens de Marshall avec leur dynamique de long
terme qui leur est propre.
La France n'a
donc pas fait le choix de séparer l'infrastructure des services mais plutôt de
fixer des prix d'interconnexion entre le réseau de l'Opérateur Historique et
les réseaux alternatifs[9].
Le principe de calcul est celui de la "vérité des coûts". Au-delà de
la difficulté d'évaluation qui diffère selon les techniques employées
(benchmark, coûts incrémentaux de long terme, coûts comptables) c'est le principe
même de la révélation des coûts qui pose problème. En premier lieu
l'interconnexion a supprimé la subvention croisée entre les différents services
puisque les prix doivent converger vers les coûts. Mais surtout pourquoi une
"concurrence loyale" implique-t-elle la "vérité des coûts"?
Le raisonnement est le suivant : « nous n’avons pas de marché mais
faisons comme si nous en avions un et
donc révélons les coûts ». Ici réapparaît le mythe de la transparence du
marché et de l’information. Or nous savons que l’information est partagée entre
les acteurs, qu’elle est un résultat du processus concurrentiel. Révéler
les coûts c’est nier le fonctionnement du marché. Nous analyserons après les
aperçus techniques du chapitre 2 les implications institutionnelles et
stratégiques des marchés particuliers, c’est-à-dire de modes spécifiques de
coordinations.